我国环境保护禁止令的运行困境与优化路径
2024-12-06 20:48
来源：中国网教育
从事后损害救济转向事前风险预防是环境社会共治的必然趋势。在此语境下，如何贯彻预防性司法理念，将诉讼救济的对象从实然损害延展至风险预防，逐渐成为理论研究与司法实践的前沿议题。2021年，《世界环境司法大会昆明宣言》第4条明确提出，贯彻预防原则，积极采取预防性司法措施，运用禁令、诉前保全等多样化措施，预防生态环境损害的发生和扩大。同年，最高人民法院发布了《中国足彩在线：生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》）。根据该《规定》，对于正在实施或即将实施的污染环境、破坏生态行为，若不及时制止将使利害关系人的合法权益或生态环境受到难以弥补之损害的，环境民事私益诉讼和环境民事公益诉讼的原告均有权依法向法院申请采取环境保护禁止令保全措施，以保障预防性民事责任的快速实现。然而，在生态环境侵权领域，以民事保全措施为基础而建立的环境保护禁止令在程序构造上存在制度缺陷。
一、现行环境保护禁止令的程序构造存在制度缺陷
首先，现行环境保护禁止令是以民事诉讼法中的行为保全制度作为法理基础而构建的程序性法律规范，其构造依然遵循“行为保全（诉前或诉中）+环境民事诉讼”的传统模式，依附于庭审程序而存在，不具有终局效力。依照《规定》第11条，申请人需在法院发出诉前禁令后30日内起诉，否则禁令效力消灭，难以获得终局性救济。其次，环境保护禁止令的申请存在审查“实质化”现象。依照《规定》第4条和第5条，环保禁令与本案诉讼的审查对象存在高度重合，容易导致禁止令申请的“高阶化”或程序本案化倾向，延长法院的审查时间，使生态环境利益被侵害的状态持续，与损害预防所要求的及时性和救济的紧迫性相背离，不利于有效防止环境损害。再者，环境保护禁止令的申请存在担保“强制化”的问题。《规定》第7条责令申请人提供担保，“不提供担保的，裁定驳回申请”。担保的“强制化”会降低经济承受能力较弱的申请者申请环保禁令的意愿，致使该制度的司法适用被束之高阁。特别是在环境民事公益诉讼中，要求作为原告的环保组织提供担保，易使其因负担加重而影响提起公益诉讼的积极性。
综上所述，在环境保护禁止令的实施过程中，审查的“实质化”与担保的“强制化”对当事人的申请提出了更高要求，在一定程度上抑制了环保禁令预防功能的实现，导致其司法适用率低下，基本处于休眠状态。在威科先行法律数据库中以“行为保全”为关键词进行全文检索，隶属于“环境污染责任纠纷”案由的案件数量仅为5件，“相邻关系纠纷”案由之下涉及环境侵权的案件数量仅为3件，且从时间维度来看，这些案件均发生在《规定》颁行之前。而自该规定生效以来，也仅检索到与环保禁令相关的3份民事裁定书，其中包括全国首例“噪声环境侵权诉前禁止令”。由此可见，诉讼程序与环境保护禁止令的功能目的或制度内核不相匹配。当环境风险行为严重危及公众生命健康安全时，为环境污染潜在受害者提供快速、及时、便捷的预防性公益救济迫在眉睫，而基于行为保全制度设计的环境保护禁止令已然无法满足对生态环境进行预防性保护的现实需求。对此，有必要建立具有独立实体性质的环保禁令制度，使其与程序法上的行为保全制度相区别，以充分激活环保禁令的制度效能。
二、比照人格权禁令制度重塑环境保护禁止令的程序规则
环境保护禁止令作为环境侵权领域的禁令制度，与人格权禁令在功能面向上存在相通之处。人格权禁令旨在及时制止侵害人格权的违法行为，最大限度彰显侵害预防的效率价值。我国的人格权禁令制度规定于《民法典》人格权编第997条之中，兼具实体性与程序性的复合特征，其请求权基础为人格权请求权。《民事案件案由规定（2020修正）》将“申请人格权侵害禁令案件”纳入“非诉程序案件案由”，突显出人格权禁令的独立性，符合申请要件的当事人无需经由普通诉讼程序，便可直接向法院申请颁发禁令以预防和制止人格权侵害行为。比照人格权禁令的制度构造，环境保护禁止令应当突破现有的行为保全模式框架，以非诉法理为基础，设置具有独立性质的环保禁令适用程序。
首先，应当在环境法典中明确环境保护禁止令的实体法依据。目前我国正在编纂环境法典，环境保护禁止令作为体现风险预防原则的制度安排应当被明文规定于环境法典之中，从而彰显禁令预防和制止环境侵权行为的价值追求。环境保护禁止令与人格权禁令在遏制侵权行为发生方面有着异曲同工之妙。人格权禁令是人格权请求权的程序保障，以规制侵害人格权的环境违法行为为核心，主要救济民事私益，申请主体是人格权遭受侵害或有受侵害之虞的特定民事主体。与人格权禁令局限于人格权保护不同，环境保护禁止令适用于针对各类环境民事权益的预防性保护，包括纯粹生态环境利益以及人身财产权益，体现了环境公益救济与私益救济并重的司法理念，这与人格权禁令的调整对象存在着明显差异。对于人格权遭受侵害或有受侵害之虞的自然人而言，可以择一选择向法院申请颁发人格权禁令或者环保禁令；而环保禁令的申请主体更为宽泛，还包括检察机关和公益组织。
其次，在环境保护禁止令的程序设置方面，应当秉承整体性思维，交错运用诉讼与非诉程序法理，增设独立的禁令程序和相应的案由规定，对人格权禁令、环境保护禁止令等禁令制度适用统一的程序规范，使其脱离《民事诉讼法》下的行为保全模式，从而最大程度发挥禁令制度的损害预防功能。具体而言，应在《民事案由规定》第十部分“非诉程序案件案由”下设第二级案由“禁令程序案件”，再依据实体法规定增设第三级案由，包括申请人格权侵害禁令、申请环境保护禁止令等，使之成为独立于普通诉讼程序且兼具实体性质的禁令裁决程序。面对当事人的禁令申请，法院应先作形式审查，判断申请主体、申请事项和申请依据等是否符合程序要件，当形式审查通过后，便可针对申请事实、申请理由和证据材料进行实质审查。法院根据案件实际情况认定确有必要颁发禁令的，也可依职权启动禁令程序。
最后，对于申请颁发禁令的案件，法院在认定该案待证事实时，应当采取“优势证据”证明标准，而不应采取“高度盖然性”或“排除合理怀疑”的证明标准。简言之，为增强禁令的制度效能与司法供给，需合理构建其证据规则，禁令程序的证明标准应当低于普通诉讼程序的证明标准。基于保障非诉程序迅捷性和效率性的要求，原告申请禁令时对待证事实的证明无需达到与实体性事项证明标准相同的“高度盖然性”要求，而只需达到“较大可能性（概率超过50%）”的证明程度即可。由于环境侵权案件多涉及专业技术问题，法院可引入专家证人、专家咨询员等参与禁令审查，以摆脱专业桎梏对审判的束缚。
（本文系2023年度湖南省研究生科研创新项目“人格权禁令在环境污染侵权中的司法适用研究”（CX20231155）的研究成果）
（作者：李雯静，湖南工商大学法学院副教授；聂宣，湖南工商大学法学院硕士研究生）
